En 20 años y no en 15 como estaba previsto, se lograría la implementación del Acuerdo Final de Paz, advirtió la Contraloría General de la República en su sexto informe al Congreso sobre los recursos del posconflicto. 

Si bien el ritmo de la implementación se aceleró considerablemente en el año 2021, y la tendencia muestra un promedio de $7,7 billones anuales a 2022, se requerirán mayores esfuerzos en los próximos años para cumplir con lo contemplado en el Plan Marco de Implementación del Acuerdo (PMI), es la principal conclusión del informe elaborado por la Contraloría Delegada para el Posconflicto. 

Quiere decir esto que siguen latentes los riesgos de desfinanciamiento, señalados en informes anteriores. 

En 2021 se realizó un ejercicio de costeo del Acuerdo Final, liderado por el Ministerio de Hacienda, el Departamento Nacional de Planeación y la Oficina del Alto Comisionado para la Paz, donde se estimó que tendría un costo de $154,9 billones para ser ejecutado en un periodo de 15 años, entre 2017 y 2031. Y el análisis de la Contraloría muestra ahora que pueden faltar otros 5 años. 

El informe de la CGR hace seguimiento a los recursos del posconflicto y a las políticas públicas derivadas del Acuerdo de Paz: Reforma Rural Integral, Participación Política, Fin del Conflicto, Solución al Problema de las Drogas Ilícitas, Acuerdo sobre Víctimas del Conflicto Armado, e Implementación y Verificación y Refrendación. De igual forma se le hace seguimiento al Enfoque Étnico y al Transversal de Género planteados en el Acuerdo. 

¿Qué encontró la Contraloría? 

En su seguimiento, que cobija el período comprendido entre la firma del Acuerdo Final y marzo de 2022, se determinaron situaciones como las siguientes: 

*Después del primer quinquenio de la implementación del Acuerdo Final, la Contraloría identificó una ejecución de $39,7 billones de 2021 durante el periodo 2017-2021, es decir, un 87% de lo previsto en el Marco Fiscal de Mediano Plazo (MFMP) 2017 para este mismo periodo, y un 25% de avance frente al costeo total de $154,9 billones de 2021 dispuesto en el Plan Marco de Implementación (PMI). 

*En 2021 se registró una ejecución de $14,24 billones, 2,3 veces más que el promedio histórico observado entre 2017 y 2020, el cual fue $6,4 billones de 2021. Aumento que se hizo posible gracias a los mayores aportes del Presupuesto General de la Nación y del Sistema General de Regalías (SGR), éste último por cuenta de los adelantos de recursos provenientes del OCAD Paz.  

*A marzo de 2022, la principal fuente de financiación de la implementación ha sido el Presupuesto General de la Nación, el cual ha aportado el 67% de los recursos, seguido por la Cooperación Internacional con un 17% y el Sistema General de Regalías con un 10%.  

*El seguimiento de la Contraloría ha identificado que a marzo de 2022 el 68% de estos recursos se han orientado a la Reforma Rural Integral; el 11% a la Solución del Problema de Drogas; el 9% a Víctimas del Conflicto y el 8% al Fin del Conflicto. 

*Se reitera el riesgo por desbalance en la ejecución de recursos en algunos pilares del Acuerdo, frente a apuestas estructurales y cronogramas de la implementación.  

Así, por ejemplo, mientras el pilar Educación Rural, concentra el 23% de la ejecución acumulada a 2021, el de Ordenamiento Social de la Propiedad, que incluye apuestas como la implementación del catastro multipropósito, solo concentra el 3% de las asignaciones presupuestales. 

*El 16% de los recursos del Presupuesto General de la Nación se ejecuta a través del Fondo Colombia en Paz, que ha administrado desde sus inicios hasta marzo 31 de 2022 alrededor de $5 billones, el 91% de los cuales han provenido del Presupuesto, 2% de cooperación y el restante 7% de otras fuentes. 

*La distribución de recursos al Fondo Colombia en Paz, a marzo de 2022, por $1,16 billones, se ha realizado mediante un mecanismo informal entre el DAPRE y el Ministerio Hacienda denominado Bolsa Paz.  

Considera la Contraloría que existen unos obstáculos asociados a este vehículo de implementación, como son: 

-Las metas planteadas en las subcuentas del Fondo no son coherentes con las planteadas en los proyectos de inversión que éstas financian 

-Se presenta una disminución de los recursos del impuesto al carbono que apalancan subcuentas tan importantes como la de Sustitución. 

-Y el 95% de la contratación es directa, modalidad que no resulta competitiva. 

Por cuenta del OCAD PAZ, aumenta dinámica del SGR 

Al 31 de marzo de 2022 se habían aprobado 820 proyectos de inversión por $7,5 billones, de los cuales 341, por valor de $4,4 billones, se aprobaron en 2021. Esto, en el marco de la reforma al Sistema General de Regalías que introdujo la posibilidad de acelerar la destinación de 7%, a través de un anticipo del 70% para la implementación de iniciativas PDET y para proyectos de reparación de víctimas en los próximos 10 años. 

En cuanto a la focalización territorial del OCAD Paz, el 72% de lo aprobado corresponde a 595 proyectos en municipios PDET por $6,06 billones. Por su parte, $1,4 billones (28%) corresponden a 229 proyectos localizados en municipios NO PDET.  

La Contraloría considera que es evidente el reto asociado a la focalización de los recursos del OCAD Paz hacia los municipios más necesitados, para lo cual es necesario revisar la priorización y asignación de los recursos con criterios de equidad. 

Según el informe, se reconocen los esfuerzos en asignar recursos hacia la implementación a través del OCAD Paz. Sin embargo, aún se observan deficiencias en la planeación y ejecución de estos.  

Estas deficiencias van desde aprobaciones de proyectos en regiones no priorizadas en el Acuerdo, hasta aquellas que se presentan en la estructuración de pliegos, lo mismo que construcciones deficientes y detrimentos patrimoniales, entre otros riesgos, todos oportunamente señalados por la Contraloría. 

Obras por Impuestos 

El mecanismo de Obras por Impuestos es fuente importante de recursos mediante la ejecución de inversiones en proyectos, principalmente de los sectores de infraestructura de transporte (51%), educación (33%) y agua y saneamiento básico (15%), que pretenden lograr un impacto económico y social en las zonas más afectadas por el conflicto armado en las que están los municipios PDET. 

A través de este mecanismo, a marzo 31 de 2022, de 138 proyectos aprobados por un valor total de $903.897 millones, se registran 90 terminados por $537.211 millones, 43 en ejecución por $344.070 millones y 5 estructurados y financiados que suman $22.615 millones.  

Las solicitudes de vinculación a Obras por Impuestos y las manifestaciones de interés presentadas por los contribuyentes en la vigencia 2021 ascendieron a $257.483 millones, superando el cupo máximo aprobado por el Consejo Superior de Política Fiscal (CONFIS) de $250.000 millones.  

Según la Agencia de Renovación del Territorio, en 2022 las solicitudes y manifestaciones de interés ya superan el cupo actual, por lo cual es necesario un incremento de este para aumentar la cobertura en las zonas más afectadas por el conflicto. 

Los retos que se tienen frente a la figura de Obras por Impuestos se asocian a:  

-La supervisión y el seguimiento por parte de las entidades sectoriales nacionales, ya que una parte de la ejecución se lleva a cabo sin los controles adecuados por parte de la institucionalidad. 

-El fortalecimiento del sistema de información, ya que la falta de datos centralizados sobre el estado de ejecución de los proyectos obstaculiza el seguimiento y monitoreo al avance de las inversiones. 

-Al analizar los recursos aprobados a través del mecanismo de Obras por Impuestos, el 71% de los mismos, por $641.177 millones, se concentra solo en 7 departamentos; Antioquia (16), Arauca (13%), Cauca (12%), Casanare (10%), Caquetá (8%), Tolima (6%) y Norte de Santander (6%). 

Esto evidencia asimetrías en el acceso del mecanismo y brechas para asegurar las inversiones en los territorios.